Stel je een orkest zonder dirigent voor. Musici geven ieder hun interpretatie van een stuk, met als resultaat een kakofonie in plaats van harmonie. Dit lijkt op de huidige jeugdzorg. Alle goede bedoelingen, inzet en specialismen ten spijt blijft de jeugdzorg met hardnekkige problemen worstelen.
Allereerst is er een beperkte beschikbaarheid van het aanbod en geen goede match met de vraag, vooral als het om complexe, domeinoverstijgende vragen gaat. Denk aan vragen over bestaanszekerheid, volksgezondheid, jeugdzorg en speciaal onderwijs, al dan niet met complexe, meervoudige vragen bij andere gezinsleden. Bovendien is het aantal hulpvragen sterk gestegen, resulterend in nog langere wachtlijsten. Daarnaast groeit het personeelstekort, evenals de administratieve last en stijgen de kosten. Last but not least ontbreekt harmonisatie en overkoepelende regie in het versnipperde zorglandschap, plus aangrenzende domeinen, zoals wonen, inkomen en onderwijs.
Om het tij te keren, is met alle betrokken partijen gewerkt aan een plan voor de jeugdzorg: de Hervormingsagenda Jeugd[1]. Dit plan rust op twee pijlers: 1) knelpunten structureel aanpakken en 2) het stelsel financieel toekomstbestendig maken. Het zou moeten resulteren in betere toegankelijkheid, kwaliteit en kostenbeheersing.
Bedoeld als routekaart voor verbetering en de (waar)borging daarvan is de Hervormingsagenda omgezet in een palet aan maatregelen dat nader uitgewerkt dient te worden. Het gaat bijvoorbeeld om afbakening van de reikwijdte en vergroting van de toegankelijkheid van de zorg, passend en tijdig, gericht op thuis of anders ‘zo thuis mogelijk’. Het gaat eveneens om kwaliteitsverbetering en -monitoring, (supra)regionale organisatie van (hoog)specialistische zorg, en om de koppeling met andere domeinen. Ook heeft het betrekking op standaardisatie van het zorgaanbod, terugdringing van de bureaucratie en andere verbeteringen van de arbeidsomstandigheden.
Hindernissen
De tweede horde betreft een gebrek aan overeenstemming over de uitwerking. Zo zijn belangenverenigingen van jeugdigen, ouders en naasten beducht voor averechtse effecten van een strikte afbakening en daarmee voor de toegang van de jeugdzorg. Dit terwijl gemeenten, gegeven de omstandigheden, juist vóór striktere begrenzing zijn.
Het derde obstakel gaat over de weerbarstige klinische praktijk en de verschillende maatschappelijke waarden als het gaat om orde en veiligheid versus vrijheid en autonomie. Een van de speerpunten is de af- en ombouw van de gesloten jeugdzorg. Maar dit leidt tot grote problemen en jeugdigen die tussen wal en schip dreigen te vallen, zonder dat er kwalitatief en kwantitatief voldoende alternatieven zijn.
Het vierde punt heeft betrekking op ontwikkelingen in de tussentijd die om aandacht vragen. Denk aan de regionale veiligheidsteams, die voortkomen uit het ‘Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming’. Het worden er 25. Deze sluiten echter niet een-op-een op de 42 jeugdhulpregio’s aan, evenmin op de GGZ-crisisregio’s. Wat betekent deze extra laag voor de uitvoering? Temeer daar de jeugdreclassering naar het Rijk gaat, wat een complicerende factor voor de integraliteit is.
Tot slot blijven weeffouten in het stelsel bestaan. Zoals de belangenverenigingen van jeugdigen, ouders en naasten pleiten voor een samenhangend stelsel, domeinoverstijgend en gezinsgericht, zo blijven de maatregelen zich in de kern op één domein focussen: de jeugdzorg. Het belang van een integrale, vraaggerichte werkwijze staat weliswaar niet ter discussie, maar harmonisatie van wet- en regelgeving en financieringsstromen met aangrenzende domeinen blijft achter. Zo herhalen patronen zich over de jaren heen.
Jan Rotmans, hoogleraar transitiekunde, wijst in dit verband op een ander issue: “[wij] sturen die systemen op basis van economische waarden als rendement, efficiëntie en effectiviteit. Alles is lean and mean, gestandaardiseerd en geoptimaliseerd, wat betekent dat we alles net op tijd en op het randje doen. Maar bij elke schok of verstoring ontstaan onmiddellijk problemen” (Rotmans & Verheijden, 2021, p.44). Zo beschouwd, rijst de vraag in hoeverre we tegen de grenzen en houdbaarheid van het huidige stelsel aanlopen. Zonder het kind met het badwater te willen weggooien, roept het de vraag op aan welke oplossingsrichtingen bijvoorbeeld nog meer gedacht kan worden om het hardnekkige probleem aan te pakken.
Groeiend onbehagen
De jeugdzorg lijkt, in elk geval ten dele, als maatschappelijke opvang te fungeren; opvang van kinderen, jeugdigen en gezinnen die niet goed in de huidige samenleving kunnen meekomen, tot hun recht komen of zelfs vastlopen. Hoe meer problemen, des te meer hulpverleners erbij betrokken worden, zonder dat dit noodzakelijk tot oplossing van de onderliggende problemen leidt. Het gaat eerder om symptoombestrijding van maatschappelijke vraagstukken.
Het maatschappelijk onbehagen over het kwetsbaar of zelfs ziekmakende van de huidige samenleving groeit, wat leidt tot allerlei initiatieven om daar met maatwerk tegenwicht aan te bieden. Het sluit aan bij een fundamentelere vraag: “er is een enorme behoefte aan een visie op hoe we hier uit kunnen komen en aan een groot nieuw verhaal. In wat voor samenleving willen we nu eigenlijk leven (…)?” (Rotmans, 2023, p.55). Het maatschappelijke debat hierover zou een boost kunnen geven aan de initiatieven om het anders te doen, zodat er meer alternatieven ontstaan.
Om de jeugdzorg in een harmonieus geheel te transformeren, is meer nodig. Net als een orkest dat een nieuwe maestro (v/m/x) aanstelt om richting te geven, heeft de jeugdzorg behoefte aan governance/regie een gedeelde visie en innovatie.
Het Rijk dient de regie te nemen om toereikende kaders en (rand)voorwaarden te scheppen, zo adviseren bijvoorbeeld de Algemene Rekenkamer, Raad van State en Raad voor Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming. Ten eerste gaat het om landelijk spelende problemen. Ten tweede vragen de complexiteit en dynamiek daarvan om een centraal gecoördineerde visie en aanpak. Ten derde kunnen zo fragmentatie en ongelijkheid in het aanbod tegengegaan worden (postcodezorg). Zo kan daar een basispakket uit voortkomen, aangevuld met mogelijkheden voor lokaal en regionaal maatwerk, plus opschaalmogelijkheden (supra)regionaal).
Het rapport ‘Kiezen voor Later’ van het Centraal Planbureau (2024) biedt interessante aanknopingspunten. Het schetst vier lange termijnscenario’s voor de toekomst van Nederland, met fundamentele keuzes die beleidsmakers helpen wenkende perspectieven te ontwikkelen. Het rapport moedigt aan om korte- en middellange termijn-maatregelen af te stemmen op deze vergezichten, zodat acute problemen in lijn met een toekomstbestendige visie worden opgelost.
Het Rijk als facilitator
Complexe, dynamische problemen, zoals in de jeugdzorg, vragen om organisatienetwerken. “In veel gevallen kunnen de uitkomsten niet door een individuele organisatie bewerkstelligd worden, omdat de taak complex is (in contrast tot eenvoudig en gecompliceerd) en/of als maatwerk vereist is. In beide gevallen is input van meerdere organisaties nodig om uniek ge(re)combineerd het probleem succesvol te tackelen of de service te verlenen” (Kenis & Raab, 2020, p.109, vertaling AP & MvdB). Wat vraagt dat van netwerken? Kort gezegd kunnen organisatorische netwerken louter en alleen naar behoren functioneren als de zogeheten governance op orde is. Te vertalen in vier vragen:
- wat is ervoor nodig (taakverdeling);
- wie gaat wat doen (taaktoewijzing);
- welke prikkels van binnen en buiten zijn daarvoor nodig;
- welke informatievoorziening en -verspreiding is ervoor nodig?
Een van de ontwikkelingen in deze lijn zijn de Bovenregionale Expertisenetwerken Jeugd (BEN’s), die zonder een hiërarchische structuur werken. Het voert te ver hier nu verder op in te gaan, maar dit idee sluit inhoudelijk aan bij de dynamische netwerktheorie die in de jeugdzorg in toenemende mate voet aan de grond krijgt.
Of, zoals Hanna Stolper onlangs in KAP betoogde: “We kunnen ons niet langer veroorloven om problemen in hokjes te blijven opdelen en te behandelen zonder het bredere geheel te overzien. Gefragmenteerde zorg is een symptoom van een zorgsysteem dat complexiteit niet kan managen. De oplossing ligt in het systemisch en integraal benaderen van problemen, waarbij professionals hun eigen focus behouden én in contact staan met het netwerk van andere hulpverleners en de bredere context waarin de cliënt zich bevindt” ( Stolper, 2024, p.46).
De Hervormingsagenda Jeugd biedt dus een vertrekpunt, maar er lijkt meer nodig om het probleem aan te pakken. Denk aan toereikende kaders en (rand)voorwaarden, inclusief harmonisatie van de wet- en regelgeving en financieringsstromen. Denk eveneens aan de vorm en inhoud van netwerkzorg om bruggen te slaan en tot integrale oplossingen en innovatie te komen. Plus de maatschappelijke discussie over lange termijn-toekomstscenario’s voor de zorg, die als wenkend perspectief kunnen fungeren.
Zoals Rotmans en Verheijden (2021) stellen, vraagt dit meerdere rollen van de overheid: sturend, faciliterend en beschermend. In orkesttermen vraagt dit van de overheid niet alleen de rol van dirigent, maar ook die van componist en arrangeur, plus die van facilitator en beschermer, onder andere van jamsessies. Zo kan de overheid de beweging van kakofonie naar harmonie stimuleren.
[1] Het Centraal Bureau voor de Statistiek hanteert de term ‘jeugdzorg’ voor jeugdbescherming, jeugdhulpverlening en Jeugd-ggz. De Hervormingsagenda Jeugd gaat hoofdzakelijk over de jeugdhulpverlening en Jeugd-ggz. De forensische tak en zorg onder andere wetten (zoals de Zorgverzekeringswet, Wet langdurige zorg, Wet maatschappelijke ondersteuning) vallen er niet onder. Het tekent het versnipperde zorglandschap.
Literatuur
-
Kenis, P. & Raab, J. (2020). Back to the Future: Using Organization Design Theory for Effective Organizational Networks. Perspectives on Public Management and Governance.
-
Rotmans, J. & Verheijden, M. (2021). Omarm de chaos. De Geus.
-
Rotmans, J. (2023). De perfecte storm. Op zoek naar een nieuwe balans. De Geus.
- Stolper, H. (2024). Tijd voor een paradigmaverschuiving in de GGZ. Kind en Adolescent Praktijk, 24:4, 44-46.
